“黨的二十大報(bào)告首次單獨(dú)把法治建設(shè)作為專章論述、專門(mén)部署，對(duì)公益訴訟制度發(fā)展提出新的更高要求。加快推進(jìn)公益訴訟專門(mén)立法，是完善公益訴訟制度、推動(dòng)公益訴訟工作向縱深發(fā)展的基本要求，也是貫徹落實(shí)黨的二十大精神的務(wù)實(shí)之舉。”11月18日，河南省人民檢察院公益訴訟專門(mén)立法研究課題組相關(guān)成員在接受《法治日?qǐng)?bào)》記者采訪時(shí)說(shuō)。
【資料圖】
自黨的十八屆四中全會(huì)提出探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度以來(lái)，公益訴訟制度得到快速發(fā)展，成效得到社會(huì)各界關(guān)注，但相關(guān)法律規(guī)范供給不足的問(wèn)題也逐步凸顯，亟須進(jìn)一步破解。河南省人民檢察院立足辦案實(shí)踐，深入開(kāi)展理論研究，聯(lián)合最高人民檢察院第八檢察廳、鄭州大學(xué)等司法實(shí)務(wù)界和法學(xué)理論界人士，成立公益訴訟專門(mén)立法研究課題組，由河南省檢察院黨組書(shū)記、檢察長(zhǎng)段文龍擔(dān)任課題組主持人，河南省檢察院黨組副書(shū)記、副檢察長(zhǎng)田凱，最高檢第八檢察廳副廳長(zhǎng)邱景輝，鄭州大學(xué)公益訴訟研究院執(zhí)行院長(zhǎng)張嘉軍等為課題組成員。
公益訴訟亟待專門(mén)立法
“為推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展、創(chuàng)造高品質(zhì)生活，滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的公益保護(hù)需求，國(guó)家在探索公共利益保護(hù)方面的‘腳步’從未停歇。”課題組認(rèn)為，隨著對(duì)公益訴訟特點(diǎn)規(guī)律認(rèn)識(shí)的不斷深化，相關(guān)法律規(guī)范供給不足的問(wèn)題逐步顯現(xiàn)，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面，亟須通過(guò)專門(mén)立法進(jìn)行破解。
一是民事、行政訴訟一般程序難以承接公益訴訟程序的特殊性，如訴前程序缺乏法律規(guī)范等。二是不同主體提起的、不同類(lèi)型的公益訴訟在不同領(lǐng)域設(shè)置不均衡，行政機(jī)關(guān)、社會(huì)組織、檢察機(jī)關(guān)三類(lèi)主體順位銜接及支持協(xié)作不夠科學(xué)。三是檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的職責(zé)定位不準(zhǔn)確，調(diào)查取證權(quán)保障不充分，影響公益訴訟治理效能的發(fā)揮。四是配套制度不健全，如損害賠償金的管理使用、訴訟費(fèi)的繳納等缺乏規(guī)定，影響公益保護(hù)目的的實(shí)現(xiàn)。五是檢察公益訴訟的規(guī)范化有待提升，積極與穩(wěn)妥、數(shù)量與質(zhì)效、檢察權(quán)與行政權(quán)等關(guān)系統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不夠。六是部分制度規(guī)范之間存在沖突和不協(xié)調(diào)，如生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與公益訴訟銜接機(jī)制不暢等。
推進(jìn)專門(mén)立法已有堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)
“從公益訴訟制度建構(gòu)看，目前實(shí)體方面主要通過(guò)單行法分散授權(quán)，程序方面借助民事訴訟、行政訴訟的基本規(guī)則，并通過(guò)司法解釋輔助規(guī)范。這種方式在制度初創(chuàng)期能夠高效推動(dòng)公益訴訟制度從無(wú)到有、從小到大，并為后續(xù)發(fā)展留下廣闊的實(shí)踐空間。”課題組認(rèn)為，隨著制度的發(fā)展，其不足也逐漸顯現(xiàn)。由于缺乏專項(xiàng)立法的統(tǒng)領(lǐng)，導(dǎo)致相關(guān)規(guī)范體系性不強(qiáng)，條文之間有重疊或缺漏，不能從更高層次為制度的運(yùn)行提供全面保障。
談起公益訴訟專門(mén)立法的可行性，課題組認(rèn)為：“公益訴訟制度實(shí)踐不斷完善，為專門(mén)立法積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。實(shí)踐中逐步總結(jié)出的‘雙贏多贏共贏’‘訴前實(shí)現(xiàn)保護(hù)公益目的是最佳司法狀態(tài)’‘持續(xù)跟進(jìn)監(jiān)督’等重要理念，創(chuàng)造性發(fā)展出磋商、檢察建議及提起訴訟等有效手段，都體現(xiàn)了以最小司法投入獲得最佳社會(huì)效果。司法機(jī)關(guān)對(duì)公益訴訟各個(gè)環(huán)節(jié)的程序設(shè)計(jì)、機(jī)制保障等也日臻完善。”
課題組表示，公益訴訟制度規(guī)范體系逐漸成熟，為專門(mén)立法奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。黨內(nèi)規(guī)范性文件引領(lǐng)公益訴訟立法方向，基本法律和單行法律正式確立公益訴訟制度，解決了公益訴訟制度合法性、程序正當(dāng)性等問(wèn)題，為工作開(kāi)展提供基礎(chǔ)條件。地方性法規(guī)和司法解釋豐富了公益訴訟法律規(guī)范體系，已有27個(gè)省級(jí)人大常委會(huì)就檢察公益訴訟出臺(tái)專項(xiàng)決定。最高法、最高檢也陸續(xù)出臺(tái)相關(guān)公益訴訟司法解釋，對(duì)公益訴訟程序規(guī)范進(jìn)行補(bǔ)充完善。
建議先行制定檢察公益訴訟法
“推進(jìn)公益訴訟專門(mén)立法工作已基本形成共識(shí)，但現(xiàn)階段制定一部系統(tǒng)完備、規(guī)模宏大、囊括各類(lèi)主體的公益訴訟法難度較大。”課題組建議，遵循現(xiàn)代法典編纂一般規(guī)律及我國(guó)公益訴訟制度特點(diǎn)，當(dāng)前應(yīng)先行制定一部檢察公益訴訟法。
“目前，理論界對(duì)于公益訴訟中不少問(wèn)題仍存在爭(zhēng)議，如果制定一部統(tǒng)一的公益訴訟法，意味著需要在法律中對(duì)涉及公益訴訟的諸多問(wèn)題和爭(zhēng)議達(dá)成共識(shí)，這需要花費(fèi)較長(zhǎng)時(shí)間。而且，檢察機(jī)關(guān)提起的公益訴訟與社會(huì)組織、行政機(jī)關(guān)提起的公益訴訟在身份定位、案件范圍、訴訟領(lǐng)域、程序設(shè)計(jì)等方面存在巨大差異，如不同主體在訴訟中稱謂、權(quán)利義務(wù)配置不同，案件范圍更是差別很大。”課題組坦言，若統(tǒng)一立法，法條內(nèi)容安排和表述上存在許多難以協(xié)調(diào)、兼容的情況，技術(shù)難度極大，也難以操作。
“制定檢察公益訴訟法條件基本成熟。”課題組認(rèn)為，從近十年我國(guó)公益訴訟實(shí)踐來(lái)看，行政機(jī)關(guān)和社會(huì)組織能夠提起公益訴訟的范圍較窄，且數(shù)量有限。檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的領(lǐng)域、類(lèi)型、數(shù)量遠(yuǎn)大于其他主體提起的公益訴訟，九成以上公益訴訟案件在訴前實(shí)現(xiàn)維護(hù)公益目的，九成以上公益訴訟案件為行政公益訴訟案件。在其他主體提起公益訴訟制度尚未發(fā)展成熟之時(shí)，可以對(duì)較為完善的檢察公益訴訟先行立法。不僅如此，針對(duì)檢察公益訴訟制定一部單行法，立法周期短、難度小。近年來(lái)，在最高檢和最高法的努力和推動(dòng)下，針對(duì)檢察公益訴訟陸續(xù)出臺(tái)了系列司法解釋和規(guī)范性文件，特別是制定實(shí)施《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》，為制定檢察公益訴訟法提供了相對(duì)成熟的經(jīng)驗(yàn)，為專門(mén)立法奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。
課題組建議，為規(guī)范檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證行為，確保證據(jù)的正當(dāng)性與合法性，應(yīng)當(dāng)對(duì)其調(diào)查取證權(quán)作出更加明確具體的規(guī)定，明確行使調(diào)查取證權(quán)的內(nèi)容、程序和保障措施。同時(shí)增加行政公益訴訟訴前檢察建議剛性，防止行政機(jī)關(guān)敷衍回復(fù)、虛假回復(fù)，立法應(yīng)明確行政機(jī)關(guān)對(duì)檢察建議的回復(fù)義務(wù)并予以細(xì)化。
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